Sửa đổi Luật an toàn thực phẩm – Bài 2: Khắc phục “lỗ hổng” hậu kiểm, quản lý phân tán, ràng buộc chặt trách nhiệm của sàn TMĐT

LTS: Hàng loạt vụ ngộ độc, phát hiện thực phẩm giả, thực phẩm bẩn thời gian qua tiếp tục gióng lên hồi chuông về câu chuyện an toàn thực phẩm. Sau hơn 15 năm thi hành, Luật An toàn thực phẩm đang được đề xuất sửa đổi trong bối cảnh nhiều bất cập về quản lý, hậu kiểm và kiểm soát thực phẩm online bộc lộ rõ. Tuyến bài Sửa đổi Luật An toàn thực phẩm - Bảo vệ người dân khỏi “ma trận” thực phẩm bẩn của Đời sống & Pháp luật ghi nhận thực trạng, phân tích những “lỗ hổng” pháp lý và phản ánh các góc nhìn đa chiều nhằm đóng góp những ý kiến phân tích, góp ý, hướng tới một dự án luật sửa đổi toàn diện, đầy đủ, phù hợp với giai đoạn phát triển mới, thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội và bảo vệ tốt hơn nữa sức khỏe cộng đồng.

Hậu kiểm phải đủ mạnh mới có tính răn đe 

Liên tiếp các vụ sữa giả, thực phẩm chức năng giả, kém chất lượng bị phanh phui thời gian qua đang đặt ra yêu cầu cấp bách phải sửa đổi Luật An toàn thực phẩm. Phóng viên Đời sống và Pháp luật đã có cuộc trao đổi với luật sư Hoàng Hà (Đoàn Luật sư TP.HCM) dưới góc nhìn pháp lý cũng như các ý kiến đóng góp, phân tích về vấn đề này.

ĐS&PL: Thưa luật sư, sau nhiều vụ thực phẩm giả, sữa giả, thực phẩm chức năng kém chất lượng bị phát hiện thời gian qua, ngoài theo ông, đâu là “lỗ hổng pháp lý” lớn nhất của Luật An toàn thực phẩm hiện hành cần được sửa đổi, bổ sung hoàn thiện?

Luật sư Hoàng Hà: Theo tôi lỗ hổng pháp lý lớn nhất của Luật An toàn thực phẩm hiện hành không nằm ở chỗ pháp luật thiếu quy định cấm mà là mô hình quản lý còn phân tán, nặng về hồ sơ, chưa kiểm soát thực chất theo nguy cơ và theo toàn bộ vòng đời của sản phẩm.

Luật An toàn thực phẩm 2010 đã có quy định cấm sử dụng nguyên liệu không thuộc loại dùng cho thực phẩm, nguyên liệu quá hạn, không rõ nguồn gốc hoặc không bảo đảm an toàn để sản xuất, chế biến thực phẩm. Luật cũng đặt nghĩa vụ cho tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh phải chịu trách nhiệm về an toàn thực phẩm do mình sản xuất, kinh doanh. Nghị định 15/2018/NĐ-CP cũng đã quy định về tự công bố, đăng ký bản công bố sản phẩm, cấp giấy chứng nhận cơ sở đủ điều kiện an toàn thực phẩm, kiểm tra thực phẩm nhập khẩu, ghi nhãn và quảng cáo thực phẩm.

Nhưng các vụ thực phẩm giả, sữa giả, thực phẩm chức năng kém chất lượng cho thấy điểm yếu nằm ở khâu phòng ngừa và phát hiện sớm. Có những sản phẩm đi ra thị trường bằng hồ sơ công bố, phiếu kiểm nghiệm, quảng cáo, phân phối qua sàn thương mại điện tử hoặc mạng xã hội nhưng việc kiểm soát sau đó chưa thật sự đủ chặt. Khi phát hiện vi phạm thì sản phẩm đã bán rộng, người tiêu dùng đã sử dụng, thiệt hại sức khỏe có thể đã xảy ra.

Hồ sơ sửa Luật An toàn thực phẩm của Bộ Y tế cũng nhìn nhận khá rõ bất cập này. Tờ trình nêu hiện chưa quy định đầy đủ việc thu hồi giấy phép trong lĩnh vực an toàn thực phẩm, nhất là trường hợp hồ sơ công bố sản phẩm dựa trên giấy tờ giả mạo, không trung thực, hàng giả, hàng chứa chất cấm. Đồng thời chưa có cơ chế dữ liệu liên thông để quản lý trực tuyến việc đăng ký lưu hành, công bố, xuất nhập khẩu, truy xuất nguồn gốc, thanh tra, kiểm tra và giám sát thực phẩm. Đây chính là khoảng hở nguy hiểm nhất, đó là quản lý có giấy tờ nhưng chưa đủ năng lực pháp lý và dữ liệu để bám sát sản phẩm từ sản xuất, công bố, quảng cáo, phân phối đến thu hồi.

Một lỗ hổng khác là pháp luật hiện hành chưa phân tầng rủi ro đủ mạnh. Với nhóm nhạy cảm như sữa, sản phẩm dinh dưỡng cho trẻ nhỏ, thực phẩm dinh dưỡng y học, thực phẩm bổ sung, thực phẩm bảo vệ sức khỏe, yêu cầu quản lý phải cao hơn thực phẩm thông thường.

Tờ trình nêu nhiều nhóm thực phẩm nguy cơ cao hiện chưa có quy định bắt buộc áp dụng các hệ thống quản lý tiên tiến như GMP, HACCP, ISO 22000, IFS, BRC hoặc FSSC 22000, ngoài trường hợp thực phẩm bảo vệ sức khỏe đã có yêu cầu GMP. Bản thuyết minh chính sách vì vậy đề xuất cơ sở sản xuất thực phẩm nguy cơ cao phải đáp ứng hệ thống quản lý chất lượng tiên tiến, sản phẩm phải đăng ký lưu hành, có thời hạn hiệu lực và được kiểm soát trong toàn bộ quá trình lưu hành.

Ngoài ra, mô hình quản lý hiện nay còn bị chia cắt giữa nhiều đầu mối. Luật hiện hành phân trách nhiệm cho Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp, Bộ Công Thương theo từng nhóm sản phẩm và khâu quản lý. Cách chia này có lý do lịch sử nhưng trong thực tế dễ dẫn đến tình trạng một sản phẩm đi qua nhiều khâu, nhiều ngành, khi xảy ra vi phạm thì khó xác định đầu mối chịu trách nhiệm chính. Hồ sơ sửa luật đặt mục tiêu chuyển từ “kiểm soát từng khâu riêng lẻ” sang “quản lý toàn bộ chuỗi giá trị thực phẩm”, khắc phục tình trạng quản lý phân tán, chồng chéo và nâng cao năng lực phòng ngừa rủi ro.

Sửa luật lần này không nên chỉ dừng ở việc tăng mức phạt hay thêm thủ tục. Quan trọng hơn là phải phân loại rõ sản phẩm nguy cơ cao, siết điều kiện sản xuất và lưu hành đối với nhóm này, kiểm soát quảng cáo trên nền tảng số, liên thông dữ liệu truy xuất nguồn gốc và quy định thật rõ cơ quan chịu trách nhiệm cuối cùng khi thực phẩm giả, thực phẩm kém chất lượng lọt ra thị trường.

ĐS&PL: Dự thảo luật mới đang hướng tới quản lý theo nguy cơ, tăng hậu kiểm thay vì chú trọng tiền kiểm. Về góc độ pháp lý, cơ chế này liệu có đủ sức răn đe và ngăn chặn vi phạm hay không?

Luật sư Hoàng Hà: Cơ chế quản lý theo nguy cơ và tăng hậu kiểm là hướng đi đúng nhưng tự nó chưa đủ sức răn đe nếu không đi kèm ba điều kiện: phân loại nguy cơ thật rõ, hậu kiểm phải thực chất và chế tài phải đủ mạnh để doanh nghiệp thấy vi phạm là mất nhiều hơn được.

Về pháp lý, quản lý theo nguy cơ có ưu điểm là không dàn đều nguồn lực kiểm tra cho mọi sản phẩm. Nhóm nguy cơ cao như sữa, sản phẩm dinh dưỡng cho trẻ nhỏ, thực phẩm dùng cho chế độ ăn đặc biệt, thực phẩm bảo vệ sức khỏe, thực phẩm bổ sung phải bị kiểm soát chặt hơn từ khâu sản xuất, công bố, lưu hành, quảng cáo đến thu hồi. Đề xuất trong Luật sửa đổi cũng đang đi theo hướng này: sản phẩm nguy cơ cao thì đăng ký lưu hành; nhóm nguy cơ trung bình và thấp thì công bố tiêu chuẩn áp dụng; tần suất kiểm tra được xác định theo mức độ nguy cơ, lịch sử tuân thủ và dấu hiệu vi phạm.

Nhưng tăng hậu kiểm cũng không có nghĩa là buông tiền kiểm. Với nhóm nguy cơ cao, vẫn phải có điều kiện sản xuất nghiêm ngặt như GMP, HACCP, ISO 22000, IFS, BRC, FSSC 22000 hoặc tiêu chuẩn tương đương; vẫn phải đăng ký lưu hành và kiểm soát trong suốt quá trình sản phẩm lưu thông. Hậu kiểm chỉ có ý nghĩa khi cơ quan quản lý có quyền lấy mẫu chủ động trên thị trường, kiểm tra đột xuất, truy xuất nguồn gốc, buộc thu hồi, tạm dừng tiếp nhận thủ tục và xử phạt đủ nặng đối với sản phẩm không bảo đảm chất lượng hoặc an toàn.

Ngoài ra hiện nay, việc hậu kiểm yếu cũng rất nguy hiểm. Tôi lấy ví dụ nếu doanh nghiệp biết rằng khả năng bị lấy mẫu thấp, dữ liệu không liên thông, việc thu hồi chậm và mức phạt thấp hơn lợi nhuận thu được thì hậu kiểm sẽ trở thành khoảng trống để hàng giả, hàng kém chất lượng đi trước pháp luật một bước. Với tần suất kiểm tra thấp hơn thì có thể không phát hiện sớm vấn đề chất lượng hoặc an toàn khiến sản phẩm không đạt tiêu chuẩn vẫn được lưu hành và gây nguy hiểm cho sức khỏe người tiêu dùng.

Vì vậy cơ chế này chỉ đủ sức răn đe nếu Luật sửa đổi thiết kế được một chuỗi công cụ khép kín: doanh nghiệp tự công bố hoặc đăng ký nhưng phải chịu trách nhiệm đến cùng; cơ quan quản lý có dữ liệu để giám sát; sản phẩm nguy cơ cao bị kiểm tra nghiêm hơn; quảng cáo trên sàn thương mại điện tử và mạng xã hội được kiểm soát; vi phạm thì bị thu hồi sản phẩm, đình chỉ, tạm dừng thủ tục, xử phạt hành chính ở mức đủ đau và nếu có dấu hiệu hàng giả, lừa dối người tiêu dùng hoặc gây thiệt hại sức khỏe thì phải chuyển xử lý hình sự.

Không để sàn thương mại điện tử đứng ngoài trách nhiệm 

ĐS&PL: Một trong những tranh cãi hiện nay là trách nhiệm giữa doanh nghiệp, sàn thương mại điện tử và cơ quan quản lý khi thực phẩm vi phạm được bán tràn lan trên mạng. Theo luật sư, dự thảo sửa đổi luật An toàn thực phẩm cần quy định rõ trách nhiệm pháp lý của các bên như thế nào?

Luật sư Hoàng Hà: Theo tôi cần quy định trách nhiệm theo nguyên tắc: Ai đưa thực phẩm ra thị trường thì chịu trách nhiệm về chất lượng và an toàn; ai tổ chức hạ tầng bán hàng thì phải kiểm soát điều kiện giao dịch; cơ quan quản lý phải có trách nhiệm giám sát, phát hiện, cảnh báo và buộc thu hồi kịp thời. Không thể để tình trạng khi phát hiện thực phẩm giả, thực phẩm kém chất lượng trên mạng thì doanh nghiệp nói do người bán lẻ, sàn nói chỉ là trung gian còn cơ quan quản lý nói khó kiểm soát.

Trước hết, doanh nghiệp và người bán phải là chủ thể chịu trách nhiệm chính. Họ phải chứng minh được nguồn gốc, hồ sơ công bố hoặc đăng ký lưu hành, điều kiện bảo quản, nhãn hàng hóa, nội dung quảng cáo và chất lượng thực tế của sản phẩm. Nghị định số 248/2026/NĐ-CP của Chính phủ, quy định chi tiết một số điều của Luật Thương mại điện tử, người bán trên sàn có trách nhiệm cung cấp đầy đủ, chính xác thông tin khi đăng ký sử dụng dịch vụ, cung cấp thông tin về hàng hóa và bảo đảm tính chính xác, trung thực của thông tin về hàng hóa, dịch vụ đưa lên sàn.

Đối với sàn thương mại điện tử và nền tảng trung gian, không nên nhìn họ đơn thuần là “cái chợ trực tuyến” vô can. Sàn không phải là nhà sản xuất nhưng sàn đang kiểm soát gian hàng, thuật toán hiển thị, quy trình thanh toán, dữ liệu người bán và lịch sử giao dịch. Vì vậy dự thảo cần quy định rõ nghĩa vụ thẩm tra người bán đối với nhóm thực phẩm nguy cơ cao; yêu cầu người bán tải lên hồ sơ pháp lý của sản phẩm trước khi cho hiển thị; gắn mã định danh sản phẩm; lưu vết giao dịch; tiếp nhận phản ánh; gỡ bỏ sản phẩm vi phạm; khóa gian hàng tái phạm; cung cấp dữ liệu cho cơ quan nhà nước khi có yêu cầu.

Với cơ quan quản lý, dự thảo phải chấm dứt tình trạng phân tán trách nhiệm. Bộ Y tế cần giữ vai trò đầu mối quản lý an toàn thực phẩm trên phạm vi toàn quốc; Bộ Công Thương quản lý, giám sát và xử lý gian lận thương mại đối với thực phẩm lưu thông trên thị trường và trên nền tảng điện tử; Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch phối hợp xử lý quảng cáo thực phẩm vi phạm; UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm tổ chức kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm trong phạm vi địa phương. Đây cũng là hướng được nêu trong bản thuyết minh chính sách của dự thảo. Nếu không xác định rõ đầu mối thì mỗi khi có sản phẩm vi phạm thì việc xử lý sẽ lại rơi vào vòng luẩn quẩn.

ĐS&PL: Dự thảo sửa đổi Luật An toàn thực phẩm được kỳ vọng sẽ siết chặt truy xuất nguồn gốc và công bố sản phẩm. Tuy nhiên, điều này có thể tạo thêm gánh nặng thủ tục cho doanh nghiệp. Theo luật sư, làm sao để cân bằng giữa bảo vệ người tiêu dùng và tránh gây khó cho hoạt động sản xuất, kinh doanh?

Luật sư Hoàng Hà: Theo tôi điểm cân bằng nằm ở nguyên tắc quản lý theo mức độ rủi ro, không quản lý bình quân mọi sản phẩm như nhau. Bảo vệ người tiêu dùng là mục tiêu số một của pháp luật an toàn thực phẩm nhưng không vì thế mà biến mọi doanh nghiệp, mọi mặt hàng, mọi lô hàng thành đối tượng tiền kiểm nặng nề như nhau.

Với nhóm thực phẩm nguy cơ cao như sữa, sản phẩm dinh dưỡng cho trẻ nhỏ, thực phẩm dinh dưỡng y học, thực phẩm bảo vệ sức khỏe, thực phẩm bổ sung, thực phẩm nhập khẩu có cảnh báo hoặc doanh nghiệp có lịch sử vi phạm, Nhà nước cần siết chặt hơn. Những sản phẩm này phải có hồ sơ công bố hoặc đăng ký lưu hành rõ ràng, truy xuất được nguồn gốc nguyên liệu, cơ sở sản xuất, tiêu chuẩn áp dụng, điều kiện bảo quản, quảng cáo và phân phối.

Dự thảo Luật sửa đổi của Bộ Y tế cũng đang đi theo hướng phân loại thực phẩm đã qua chế biến bao gói sẵn thành nhóm nguy cơ cao, trung bình và thấp; nhóm nguy cơ cao thì đăng ký lưu hành, nhóm trung bình và thấp thì công bố tiêu chuẩn áp dụng.

Ngược lại với nhóm nguy cơ thấp, doanh nghiệp tuân thủ tốt, sản phẩm ổn định, không có cảnh báo, không có lịch sử vi phạm thì thủ tục phải đơn giản hơn. Cơ quan nhà nước không nên yêu cầu nộp đi nộp lại những giấy tờ đã có trong cơ sở dữ liệu, không nên kiểm tra trùng lặp giữa các ngành, không nên biến truy xuất nguồn gốc thành một bộ hồ sơ giấy nặng nề.

Truy xuất nguồn gốc phải được hiểu là khả năng lần ra đường đi của sản phẩm khi cần thiết, chứ không phải bắt doanh nghiệp in thêm giấy, xin thêm xác nhận và đi qua thêm cửa hành chính.

Cách làm hợp lý là chuyển từ “xin phép trước cho mọi thứ” sang doanh nghiệp tự chịu trách nhiệm có kiểm soát. Doanh nghiệp được tự công bố hoặc công bố tiêu chuẩn áp dụng đối với nhóm nguy cơ thấp và trung bình, nhưng phải lưu giữ hồ sơ thật, dữ liệu thật, chứng từ thật và chịu hậu kiểm. Nếu khai sai, dùng hồ sơ giả, quảng cáo sai, không truy xuất được nguồn gốc hoặc để sản phẩm không an toàn ra thị trường thì phải bị xử phạt nặng, thu hồi sản phẩm, tạm dừng tiếp nhận hồ sơ và trong trường hợp nghiêm trọng có thể bị xử lý hình sự.

Bất cập hiện nay là hệ thống văn bản còn nhiều, thiếu đồng bộ, một số quy định gây khó cho doanh nghiệp trong tra cứu và áp dụng. Đồng thời việc phân quyền, phân cấp cho nhiều bộ ngành và UBND các cấp cùng quản lý cơ sở sản xuất, kinh doanh thực phẩm dẫn đến chồng chéo trong thanh tra, kiểm tra, giám sát. Vì vậy nếu sửa luật mà chỉ bổ sung thêm thủ tục công bố, thêm giấy tờ truy xuất, thêm đầu mối kiểm tra thì sẽ đi ngược mục tiêu cải cách. Sửa luật phải đồng thời làm rõ một đầu mối chịu trách nhiệm, liên thông dữ liệu và cắt bỏ thủ tục trùng lặp.

Thiết kế chế tài theo hướng người vi phạm mất toàn bộ lợi ích bất chính

ĐS&PL: Đối với hành vi sản xuất, kinh doanh thực phẩm giả, thực phẩm bẩn, đặc biệt với các vụ việc gây hậu quả nghiêm trọng cho sức khỏe cộng đồng, theo ông, cần có những điều chỉnh tăng nặng như thế nào trong dự thảo luật sửa đổi để đảm bảo tính răn đe, phòng ngừa?

Luật sư Hoàng Hà: Theo tôi cần tăng nặng nhưng không nên hiểu đơn giản là chỉ nâng mức tiền phạt. Với thực phẩm giả, thực phẩm bẩn, nhất là sữa giả, thực phẩm chức năng giả hoặc sản phẩm gây hại cho trẻ em, người bệnh, người cao tuổi thì chế tài phải được thiết kế theo hướng làm cho người vi phạm mất toàn bộ lợi ích bất chính, bị loại khỏi thị trường và bị xử lý hình sự kịp thời khi đủ dấu hiệu.

Pháp luật hiện hành không phải là nhẹ. Điều 193 Bộ luật Hình sự đã quy định tội sản xuất, buôn bán hàng giả là lương thực, thực phẩm, phụ gia thực phẩm; khung cơ bản là phạt tù từ 2 năm đến 5 năm, các trường hợp tăng nặng có thể lên đến 20 năm tù hoặc tù chung thân. Pháp nhân thương mại phạm tội cũng có thể bị phạt tiền, đình chỉ hoạt động có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động vĩnh viễn. Điều 317 Bộ luật Hình sự cũng xử lý tội vi phạm quy định về an toàn thực phẩm, với khung cơ bản là phạt tiền từ 50 triệu đồng đến 200 triệu đồng hoặc phạt tù từ 1 năm đến 5 năm; trường hợp gây hậu quả nghiêm trọng thì mức phạt tăng cao hơn.

Vấn đề nằm ở chỗ nhiều hành vi trước khi thành án hình sự lại được xử lý ở mức hành chính, trong khi lợi nhuận từ thực phẩm giả, thực phẩm kém chất lượng có thể rất lớn. Theo tôi, nếu mức phạt hành chính thấp hơn rất nhiều so với doanh thu bất chính thì nó không đủ răn đe.

Vì vậy Luật sửa đổi nên tăng nặng theo ba hướng. Thứ nhất, phải tăng chế tài hành chính đối với hành vi gian dối có chủ ý như dùng hồ sơ giả, phiếu kiểm nghiệm giả, công bố sai thành phần, quảng cáo sai công dụng, không truy xuất được nguồn gốc hoặc tái phạm. Thứ hai, phải bổ sung cơ chế thu hồi triệt để lợi nhuận bất chính, buộc thu hồi và tiêu hủy toàn bộ sản phẩm vi phạm, công khai tên tổ chức, cá nhân vi phạm, tạm dừng hoặc cấm tiếp nhận hồ sơ công bố trong một thời hạn nhất định. Thứ ba, với vụ việc gây hậu quả cho sức khỏe cộng đồng, gây ngộ độc hàng loạt, nhắm vào nhóm dễ bị tổn thương hoặc có tổ chức, có hệ thống, phải chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra để điều tra, làm rõ và xử lý theo quy định pháp luật.

ĐS&PL: Xin cảm ơn luật sư về cuộc trao đổi này!

(Còn nữa)

Xem thêm: Sửa đổi Luật An toàn thực phẩm - Bài 1: Từ thực trạng đáng ngại đến giải pháp "bịt lỗ hổng"  

Dự thảo Luật sửa đổi lần này, điểm mới là thay đổi căn bản cách tiếp cận trong quản lý an toàn thực phẩm. Nếu trước đây việc quản lý chủ yếu tập trung vào từng khâu riêng lẻ nay sẽ chuyển sang kiểm soát toàn bộ chuỗi cung ứng thực phẩm trên cơ sở đánh giá nguy cơ... Nội dung mang tính đột phá nhất là chuyển mạnh từ tiền kiểm sang hậu kiểm dựa trên phân tích dữ liệu và đánh giá nguy cơ, áp dụng hậu kiểm thông minh để chủ động phòng ngừa các sự cố.

Đặc biệt, hệ thống được kết nối cơ sở dữ liệu của các bộ, ngành để phục vụ truy xuất nguồn gốc khi xảy ra sự cố về an toàn thực phẩm. Tuy nhiên, việc truy xuất nguồn gốc sẽ được triển khai theo lộ trình phù hợp với điều kiện thực tế, nhất là đối với các cơ sở sản xuất, kinh doanh nhỏ lẻ nhằm vừa bảo đảm an toàn thực phẩm, vừa không tạo thêm gánh nặng cho doanh nghiệp.

Ngoài ra, Dự thảo cũng đề xuất cắt giảm thủ tục hành chính, lấp đầy khoảng trống pháp lý cho kinh doanh online và tăng mức phạt tối đa lên tới 2 tỷ đồng.